政策背景

    8月18日至19日，全国旅游工作研讨班在安徽省黄山市举办。国家旅游局围绕贯彻落实国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，就下一步重点推进的各项工作做出具体部署，提出明确要求。
    在本次研讨班上，从国家旅游局层面，首次明确提出全面推动全域旅游发展的战略部署，并给出量化工作目标，即“在2000多个县中，每年以10%的规模来创建。今年要推进200个县实现全域旅游，3年实现600个县实现全域旅游。”
    国家旅游局认为“全域旅游对生产要素的配置，更能发挥旅游的导向作用。如果我们工作的重点仍然局限在景区（点），资源配置、效率提升和宏观效果都会受限。要用全域旅游的概念布局旅游产业发展，发挥全域旅游对生产要素布局的导向作用。”
    随后，国家旅游局下发了《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（旅发[2015]182号）。

    政策解读

    来也认为，全域旅游是我国旅游产业发展的又一重大战略导向，将对未来旅游的资源保护、规划设计、投资建设、运营管理等产生积极而深远的影响。作为国内全域旅游学术研究和规划实务的先行者，根据多年来的理论和实践积累，我们对全域旅游政策加以解读。

    全域旅游的时不我待

    我国旅游业已与社会经济发展高度关联，体现在资源利用广度和深度与日俱增，在GDP和就业岗位中占比不断提高，实现与其他产业门类的融合发展，在城乡居民精神文化生活中的积极作用显著增强，对地区发展方式转型升级的引领和支撑作用日渐显现。由此，旅游业成为中央和各级地方政府确认的主导产业和支柱产业。这既是对旅游业30年来发展成果的肯定，也是对旅游业寄予的更大期望。
    同时，以封闭式管理的旅游景区、旅游度假区等作为主要项目形态的发展方式已经难以满足国民旅游休闲时代的实际需求。传统目形态的主要问题包括不利于协调资源保护，资源利用效率偏低，容易造成同质竞争，游客体验碎片化，不便于开展目的地管理与营销等。这些问题共同指向对旅游生产要素配置和流动的管控方式，需要通过顶层政策设计加以统筹解决。
    可见，旅游业转型升级势在必行，全域旅游则是引领此轮转型升级的必然抓手。

    全域旅游的理所当然

    在“建设美丽中国”、“绿水青山就是金山银山”等新时期政策导向下，全域旅游理当成为我国旅游业发展的“新常态”。
    首先，全域旅游是对国民旅游诉求的满足。随着休假制度的不断完善和国民消费与出行能力的迅速提升，散客自由行已经并将进一步成为主导旅游形式，游客不再满足于对景区（点）的按图索骥，而是希望在广大城乡内开展深度探访体验。这要求旅游业打通空间界限，打造覆盖全域的旅游产品体系，提供全域均质化的旅游设施和服务。
    其次，全域旅游是对产业可持续发展的保障。我国当前对自然、文化、生态等旅游资源和资金、技术、土地等生产要素的利用方式浪费严重，并造成很多不可逆的破坏。通过引入全域旅游理念，以集约化、可持续为原则，对统筹这些资源要素，实现旅游空间、业态、设施、活动等多层次体系的最优发展，并保障旅游发展综合效益的人际公平和代际公平。
    最后，全域旅游是对旅游经济绩效的促进。游客规模早已不是我国旅游业的发展瓶颈，过度集聚的游客甚至给很多顶级景区造成管理负担和保护困局，而游客人次均消费则增长缓慢。这反映出以景区为核心的发展模式实则难以达成“以点带面”，想要真正提升旅游经济绩效，就必须“以面育点”，通过构建全域旅游产品和服务体系，深挖游客消费潜力。

    全域旅游的重中之重

    全域旅游是一项系统工程，政策与实务涉及广泛，其中最为关键的优先事务与政策保障应包括以下几点。
    第一，落实旅游资源的公共属性。扭转对山系、水系等地理单元进行的封闭式、碎片化景区开发，逐步实现公共旅游资源的整合化、开放式管理，集中供给公共旅游休闲产品，以此加强旅游目的地吸引力，扩大有效旅游容量和增进国民旅游休闲福利。
    第二，探索旅游产业差别化用地。将旅游基础设施和重大项目发展用地作为专项类目，列入土地利用总体规划。积极利用低丘缓坡、滨水地带、矿产采空区、滩涂用地等，鼓励对其他产业门类的发展用地进行旅游增值复合利用，充分盘活土地资源。
    第三，强化旅游产业的带动效应。通过“旅游+”产业融合探索，引导旅游业与其他产业门类联动实现对土地、资金、技术、人才等生产要素的高效集聚与共享利用，推动更具可操作性和可持续性的旅游业态、产品与服务创新。
    第四，公共设施和服务体系均质化。为全域旅游景区和城乡社区配置均质化的旅游公共设施、服务乃至景观体系，在保障游客享受品质如一的旅游接待服务的同时，兼顾改善旅游目的地宜居环境，特别是提升农村旅游社区的发展能力。
    第五，统筹规划和管理以保障实效。全域旅游是对给定行政区划内旅游发展时空体系的统筹安排，必须构建层次清晰、承接有序的规划和管理体系。应以全域旅游为契机，进行旅游主导产业引领下的“多规融合”与“部门协作”探索。